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    受臺風“菲特”襲擊,相當于68個西湖的水量集中到浙江余姚,余姚一夜之間變成一座水城,城區(qū)被淹、交通癱瘓、停水停電斷糧,受災嚴重,初步預計經(jīng)濟損失超過200億。經(jīng)過7天緊張的抗洪搶險,城區(qū)積水基本退去,但仍有45個村莊積水嚴重,排水工作依然艱巨?！　?/p>

    對于這次救災工作,余姚市委書記毛宏芳自我評價稱:“雖然我盡了很大的努力,我也想做好,但看抗洪救災的結(jié)果,不管是主觀還是客觀原因,讓老百姓受罪受苦受難,就只能打60分。”

    10月10日,時值強降雨過去3天,公眾就提出了六大疑問:城區(qū)大水不退的原因是什么?是不是水庫開閘放水的緣故?為何電不通手機打不通?救災對本地與外地人的標準是否一致?政府應對這次強風暴雨是否反應遲鈍?暴雨初期的政府信息發(fā)布是否滯后?一系列質(zhì)疑直指余姚政府救災不力,毛宏芳一一作了回應。　　

    對此,浙江工業(yè)大學文化與法制研究中心主任、法學院教授石東坡在接受《法制日報》記者采訪時評價說:“這一打分是基本準確的,在啟動應急響應、發(fā)布告全體群眾書,及協(xié)調(diào)調(diào)集處置潰堤決壩等重大關(guān)鍵決策及其實施上,按照突發(fā)事件應對法以及預案響應機制,是合法、正確和有效的,但是不可否認,在廣大普通公眾最直接的生命財產(chǎn)安全受到最緊迫威脅,大面積城鄉(xiāng)受到雨水蔓延浸泡面前,基礎(chǔ)公共設(shè)施中應急力量調(diào)度、應急處置措施等存在著不應有的一些情形,并由此在一定程度上難以撫慰民眾情緒,存在較大遺憾。”

    石東坡認為,行政法制的目標指向是一個有限但是有為的法治政府、服務政府。從行政法學的視角分析,這次災害的預警發(fā)布的決定,可能算是及時的,不過在預警的預見性、防范性和完整性上,可能還是需要改進。同時,在預警發(fā)布的信息管道全時段、全覆蓋和全環(huán)節(jié)的迅捷、全面、通達上,則可能是比較欠缺的；在救援上,政府指揮力度、協(xié)同能力明顯有待加強,基礎(chǔ)設(shè)施重點部位確保暢通有效亟待加強,救助群眾的實施機制、監(jiān)督機制、參與機制均存在不可忽視的明顯疏失。因此,災害預警、應急動員、強力指揮、協(xié)同救助、社會參與和秩序保障等多方面的制度規(guī)范的針對性、政府救助的執(zhí)行力諸多方面的彌補空間,均值得深刻總結(jié)。

    記者在余姚采訪時了解到,救災過程中的一些細節(jié)暴露出政府在應急管理中存在的問題。

    在余姚職成教中心學校,記者看到,礦泉水、餅干、八寶粥等物資堆積如山,這里是余姚救災部隊駐扎地,也是物資發(fā)放中心,各地的物資還源源不斷地運進來,圖書館成了一個臨時的物資儲備倉庫,門口有人在負責志愿者招募,但因政府部門的組織力量及志愿者有限,現(xiàn)場在物資接收和發(fā)放管理上存在小范圍的秩序混亂。

    家住譚家?guī)X西路的市民向記者透露:“雖然捐贈的企業(yè)及個人都填寫了民政部門的登記單,但到發(fā)放環(huán)節(jié),消防部門、社區(qū)及團體組織等究竟哪些單位和個人有權(quán)領(lǐng)?誰領(lǐng)了多少?很容易亂了套。”

    “我們這有老人,沒領(lǐng)到水和食物,亟需救援。”10月13日傍晚,接到求助電話,姚南消防中隊的消防車帶上物資迅速出動,因涉水區(qū)域有私家車堵路,消防車沒能開進,剩下物資委托給社區(qū)發(fā)放。

    “我們都一幢樓挨著一幢樓地發(fā)放物資,我自己就跑了7幢。”舜水社區(qū)主任朱葉丹告訴《法制日報》記者,社區(qū)共有4000多戶家庭,社區(qū)干部和志愿者連續(xù)泡在水里工作,受制于人力有限,存在疏忽在所難免,剛開始,物資不充裕的時候,每戶家庭可能只能發(fā)到一瓶水和餅干,但到了后來,可能就會有陸續(xù)多次上門,存在分配頻率上的不均衡。

    與物資發(fā)放一樣,這次救援力量整合也呈現(xiàn)出類似特點,據(jù)村干部及居民反映,具備交通地緣優(yōu)勢的家庭救援力量非常充足,受洪水圍困嚴重的農(nóng)村則長時間無法得到救助,難免存在各種外來支援力量各自為政的現(xiàn)象。

    記者了解到,自2003年以后,各級政府大力加強應急能力的建設(shè),陸續(xù)編制和通過了國家突發(fā)公共事件總體應急預案、57個國務院部門應急預案、21項國家專項應急預案及31個省級應急方案。浙江于2007年實施《浙江省防汛防臺抗旱條例》,并制定了《浙江省防臺風應急預案》。今年9月開始實施的《浙江省水文管理條例》,則為防汛防臺抗旱提供了依據(jù)。

    “健全公共應急法制是一項迫在眉睫的課題。”中國法學會行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授莫于川告訴《法制日報》記者,公共應急法制包括完善的應急法律規(guī)范、應急預案及理論模型,依法設(shè)立的應急管理機構(gòu)及其應急權(quán)限和職責,緊急狀態(tài)下行政授權(quán)、委托的特殊要求,緊急狀況下違法犯罪行為的法律約束和制裁機制,危機管理的相關(guān)糾紛解決、賠償、補償?shù)葯?quán)利救濟機制,人財物資源的動員、征用和管制,公民依法參與危機管理過程等。公共應急法制的健全及執(zhí)行是兩個核心的問題。

    在石東坡看來,一個國家和地區(qū)的預警方案所依據(jù)的突發(fā)事件應對的法律制度是否健全、完善、細密并且可行,直接決定著政府的救災能力的可能限度,間接影響著災害面前損失的限縮范圍,余姚的救災行動為應急立法提供了深刻的實踐樣本。

    石東坡建議,要更加強調(diào)尊重和保障人權(quán)的貫徹實施,其中獲得食物保障生存的權(quán)利、平等的權(quán)利等應該得到進一步的加強。要充實、完善應急法律制度中的若干空白方面:針對各種力量在應對突發(fā)事件中的作為方式、程序條件,針對突發(fā)事件應急響應的啟動權(quán)、指揮權(quán)的程序性規(guī)則和問責性規(guī)定,以及地方政權(quán)無法行使應急職權(quán)時的補救性規(guī)則,應作出明確規(guī)定；針對網(wǎng)絡、應急廣播電視傳輸設(shè)備等的特別保護與依法應用,應作出明確規(guī)定；針對救助空間設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、保護、運用等進行特別法律法規(guī)的規(guī)定；針對民眾自救能力、社會主體共同參與應對風險、社區(qū)救助管理秩序保障方面的規(guī)定過于粗疏,也應該進一步細化完善。